Abondante et peu couteuse pendant la majeure partie du XXème siècle, l’énergie est aujourd’hui un bien rare pesant de plus en plus lourdement sur la compétitivité et la croissance de l’Union européenne (UE) et de ses Etats membres[1]. Consciente de cette situation, l’UE multiplie depuis plusieurs années, en vertu de ses prérogatives et dans la limite de celles des Etats membres[2], les initiatives législatives et politiques en matière énergétique et environnementale[3].
L’adoption récente d’un « cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 » (aussi appelé « paquet énergie-climat 2030 ») constitue la dernière des initiatives européennes en date. Pour rappel, ce cadre d’action, adopté au cours du Conseil européen des 23 et 24 octobre derniers, a pour objet de fixer les nouveaux objectifs de l’UE d’ici 2030 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique.
L’accord trouvé constitue, comme rappelé par Dominique Ristori, Directeur général pour l’énergie au sein de la DG énergie de la Commission européenne, au cours de l’atelier débat du 25 novembre 2014 organisé par l’association « Equilibre des énergies » (EdEn) sur « La politique européenne de l’énergie face au défi du changement climatique », une avancée dans la mise en place de la politique énergétique européenne. Il laisse cependant entrevoir les difficultés pour des Etats membres aux intérêts et situations divergents de trouver une position commune ambitieuse (I), comme en témoignent les nombreuses concessions faites aux Etats dépendant des énergies fossiles (II), vainqueurs officieux de ce sommet européen.
I / Un accord difficile à trouver en raison des différences de situations des Etats membres
Le caractère crucial de l’énergie sur les plans économique, politique et social rend naturellement complexe la détermination d’objectifs énergétiques et environnementaux ambitieux au niveau européen, les Etats membres ne pouvant se permettre de laisser adopter des décisions susceptibles de remettre en cause leur indépendance énergétique, leurs choix stratégiques en la matière ou encore la compétitivité de leurs entreprises.
L’accord trouvé par les dirigeants européens au cours du sommet européen des 23 et 24 octobre 2014 en est la dernière illustration. Maintes fois repoussée en raison de la sensibilité des problématiques abordées (A), l’adoption du paquet énergie-climat 2030 a au final débouché sur un compromis jugé peu ambitieux par de nombreux observateurs et parties prenantes[4] (B).
A/ Un accord maintes fois repoussé
Les Etats membres étaient en effet déjà censés statuer, à l’occasion des conseils européens des 20-21 mars et 26-27 juin 2014, sur les objectifs du « paquet climat 2030 », proposés par la Commission européenne le 22 janvier 2014[5] en matière de lutte contre le réchauffement climatique et de réduction de la consommation d’énergie au sein de l’UE. Toutes les décisions avaient cependant été repoussées au mois d’octobre 2014 sous divers prétextes dont la crise ukrainienne ou le renouvellement des institutions européennes. En réalité, les Etats membres issus de l’ancien bloc soviétique (Pologne, Bulgarie, République tchèque…) bloquaient toute position commune ambitieuse en raison de leur grande dépendance au charbon et militaient pour des objectifs à minima. A contrario, d’autres Etats membres, dont la France[6] qui accueillera en décembre 2015[7] la 21ème Conférence des parties à la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (« Paris Climat 2015 »), souhaitaient qu’un accord sur les grandes lignes de la politique énergétique européenne 2020-2030 soit rapidement trouvé, de manière à permettre à l’UE d’arriver en position de force à la table des négociations de la Conférence Paris Climat 2015, face à la Chine et aux Etats-Unis.
B/ Un accord au contenu pas forcément à la hauteur des attentes
Finalisé très tard dans la nuit du 23 au 24 octobre 2014, le paquet énergie-climat 2030 a fait l’objet d’un accueil mitigé, de nombreuses parties prenantes et observateurs regrettant le manque d’ambition de son contenu même si ces derniers reconnaissent également que ce cadre d’action a le mérite d’exister[8].
En effet, si l’accord prévoit bien un objectif d’amélioration de 27% de l’efficacité énergétique au sein de l’UE d’ici 2030 (avec possibilité de le faire passer à 30% d’ici 2020), l’objectif en question n’est qu’ « indicatif » et ne contraindra pas les Etats membres à titre individuel (avec les conséquences que cela implique). Ce n’est pas la première fois que les Etats membres se montrent réticents à s’engager fermement, dans un contexte de croissance économique atone et de comptes publics déficitaires, en matière d’efficacité énergétique[9]. Récemment, la Buildings Performance Institute Europe (BPIE)[10] a fustigé, dans un rapport paru début novembre 2014, le manque d’intérêt des Etats membres pour ce sujet. Le rapport montrait en effet que les stratégies nationales de rénovation du parc immobilier[11] d’un échantillon représentatif de 10 Etats membres[12] n’étaient pas compatibles avec les exigences de la directive « efficacité énergétique[13] » du 25 octobre 2012 ou manquaient singulièrement d’ambition et de clarté. De plus, au 15 octobre 2014, six pays[14] n’avaient toujours pas remis leur stratégie.
En matière d’énergies renouvelables, les dirigeants européens ont certes adopté un objectif contraignant au niveau de l’UE (27% d’énergies renouvelables au sein du mix énergétique européen d’ici 2030) mais n’ont pas été jusqu’à imposer des objectifs individuels précis aux Etats-membres[15]. On peut par conséquent s’interroger sur la future répartition des efforts entre les Etats membres, sachant que certains hésiteront à se lancer dans des programmes de développement d’énergies renouvelables en raison (1) de l’impact possible sur les prix de l’énergie et/ou (2) de leur soutien à des sources énergétiques non conventionnelles comme le gaz de schiste.
Particulièrement sensible dans un contexte marqué par l’organisation de la prochaine Conférence Paris Climat 2015, l’objectif contraignant de réduction de 40% des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030[16] (par rapport aux niveaux enregistrés en 1990) a été obtenu au prix de nombreuses concessions au profit des Etats membres dépendant des énergies fossiles (plus de détails dans le II). L’UE s’est également engagée à fournir sa position officielle aux organisateurs de la Conférence Paris Climat 2015 au plus tard avant la fin du premier trimestre 2015 et a demandé aux Etats membres de faire preuve de diligence en la matière.
Pour remédier aux problématiques d’interconnexion[17] mises en lumière par la crise ukrainienne, le Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014 a notamment chargé la Commission européenne, avec l’appui des Etats membres, de (1) prendre des mesures urgentes pour atteindre un objectif minimum de 10% d’interconnexion électrique d’ici 2020 (15% d’ici 2030), (2) de faciliter la mise en œuvre de projets d’intérêts commun en vue de connecter notamment les Etats baltes, l’Espagne, le Portugal, Malte, Chypre et la Grèce au reste du marché unique et (3) de trouver des solutions de financement pour de nouveaux projets.
En termes d’amélioration de la sécurité d’approvisionnement[18] au sein du marché intérieur de l’énergie, le Conseil européen a notamment décidé de (1) mettre en œuvre des projets d’intérêt commun cruciaux dans le secteur du gaz, (2) d’améliorer les dispositifs de stockage et de regazéification pour faire face aux situations d’urgence, (3) de demander à la Commission européenne de jouer un rôle accru de coordination et d’accompagnement des politiques nationales, (4) de poursuivre le renforcement de la Communauté de l’énergie aux pays tiers et (5) de renforcer la collaboration entre la Commission et les Etats membres dans le cadre des négociations internationales.
II / L’ambition européenne face au principe de réalisme économique
La nouvelle Première ministre polonaise, Ewa Kopacz, avait estimé, à l’issue du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014, que son pays avait « gagné » et reçu des contreparties suffisantes de la part de ses partenaires européens.
En effet, un certain nombre d’Etats membres, parmi les moins riches de l’Union européenne, ont obtenu l’adoption d’un certain nombre de mesures empêchant l’objectif contraignant de 40% de remettre en cause leur politique énergétique de façon majeure.
En premier lieu, ces Etats membres seront les premiers bénéficiaires de la refonte du système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre de l’UE (« SEQE-UE »). Pour rappel, le SEQE-UE est un mécanisme[19] dans le cadre duquel chaque Etat membre fixe, pour certains secteurs déterminés[20], un plafond d’émissions de gaz à effet de serre dont le montant diminue chaque année[21]. Les Etats membres émettent ensuite, dans le respect du plafond national fixé, des quotas que les entreprises des secteurs concernés reçoivent gratuitement ou achètent aux enchères chaque année pour couvrir leurs propres émissions sous peine de sanctions financières. Si la mise aux enchères est censée devenir le moyen de base d’acquisition de quotas[22], le Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014 a décidé de maintenir après 2020[23] le système d’attribution gratuite pour les Etats membres « dont le PIB par habitant est inférieur à 60% de la moyenne de l’UE », afin de ne pas remettre en cause leur compétitivité sur le marché international[24]. Ces mêmes Etats seront également les uniques bénéficiaires d’un fonds financé par une nouvelle réserve de 2% des quotas du SEQE-UE, constituée pour « répondre à des besoins d’investissement complémentaires particulièrement importants d’Etats membres à faible revenu ». Enfin, 10% des quotas mis aux enchères dans le cadre du SEQE-UE seront répartis entre les pays « dont le PIB par habitant ne dépassait pas 90% de la moyenne de l’UE (en 2013) ».
En second lieu, l’accord des 23 et 24 octobre 2014 contient une clause d’adaptabilité de son contenu[25]. En d’autres termes, le Conseil européen se réserve le droit de remettre en cause les objectifs fixés en matière de lutte contre le réchauffement climatique, une fois la conférence Paris Climat 2015 terminée. Cette clause est gagnante dans tous les cas de figure pour les Etats membres dépendant des énergies fossiles : si la Conférence ne rencontre pas le résultat escompté, ces derniers pourront faire pression pour revoir à la baisse l’objectif de réduction de 40% des émissions de CO² d’ici 2030 ; si la Conférence est un succès, ils pourront opposer leur veto à toute augmentation de l’objectif, les délibérations du Conseil européen devant être prises à l’unanimité[26].
A noter cependant que la Conférence Paris Climat 2015 pourrait potentiellement connaître une issue plus favorable que celle de Copenhague en 2009, la Chine et les Etats-Unis s’étant engagés, en marge du sommet de coopération économique de l’Asie-Pacifique (APEC) du 12 novembre dernier, à réduire[27] leurs émissions de gaz à effet de serre d’ici 2025 et 2030. L’accord américano-chinois a plus que probablement influencé la position officielle des membres du G20 sur ce sujet : les pays participants ont promis, au cours de l’édition du sommet 2014 du sommet[28], d’œuvrer à l’adoption d’un accord contraignant sur le climat en 2015 et ont appelé à la remise rapide des contributions nationales. A ce jour[29], 21 pays, dont la France et l’Allemagne, ont promis de contribuer à hauteur de 9,3 milliards de dollars au fonds vert pour le Climat des Nations unies.
Reste également à voir quel rôle concret jouera le Plan d’investissement de 315 milliards d’euros de Jean-Claude Juncker, Président de la Commission européenne, dans la mise en œuvre du paquet énergie-climat 2030. Présenté le 26 novembre 2014, ce Plan a notamment pour objet « 1) de mobiliser des financements sans générer de dette publique ; 2) soutenir les projets et les investissements dans des domaines clés tels que les infrastructures, l’éducation, la recherche et l’innovation et 3) supprimer les obstacles spécifiques à certains secteurs » (dont l’énergie) « et d’autres obstacles financiers et non financiers à l’investissement ». Dans le cadre de ce plan, la France a soumis la candidature de 32 projets d’investissement, parmi lesquels plusieurs consacrés à l’énergie et à l’environnement (Plan d’investissement pour la performance énergétique des bâtiments publics, rénovation thermique des logements des propriétaires occupants en situation de précarité énergétique, usine du futur : programme d’appui à l’investissement productif concourant à la transition énergétique, projet de déploiement de réseaux électriques intelligents, …). Il est cependant trop tôt pour savoir quels projets seront retenus in fine par la Commission européenne et la Banque Européenne d’Investissement (BEI) ni même si les 315 milliards d’euros promis seront au rendez-vous[30]…
Avec la collaboration d’Antoine Vitela
[1] Cf. notamment la communication COM/2014/21/2 « Energy prices and costs in Europe » du 29 janvier 2014 de la Commission européenne ainsi que son document de travail SWD/2014/20/2 « Energy prices and costs report » du 17 mars 2014.
[2] Si l’énergie fait partie, en vertu de l’article 4 du Traité sur l’Union européenne (TUE), des compétences partagées entre l’UE et les Etats membres, l’article 194 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) interdit à l’UE de remettre en cause l’indépendance énergétique des Etats membres, leur droit à déterminer « les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques, leur choix entre différentes sources d’énergie et la structure de leur approvisionnement énergétique ».
[3] A titre d’exemples : adoption les 8 et 9 mars 2007 par le Conseil européen des 3 objectifs « 20-20-20 » devant être atteints d’ici l’année 2020, adoption du 3ème « paquet énergie » en 2009, des directives « écoconception », « éco-étiquetage » et « performance énergétique du bâtiment » en 2010, de la directive « efficacité énergétique » en octobre 2012, …
[4] Par exemple : http://www.lemoniteur.fr/137-energie/article/actualite/26207271-energie-climat-le-pacte-europeen-diversement-accueilli
[5] Communication publiée le 22 janvier 2014 intitulée « Un cadre d’action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030 ». Dans ce texte, la Commission européenne exprimait sa volonté de promouvoir une « économie européenne compétitive, sûre et à faible intensité de carbone » d’ici 2030, par des objectifs contraignants pour les Etats membres : réduction de 40% des émissions de CO² par rapport à leur niveau des années 1990 et passage à un mix énergétique européen comprenant au moins 27% d’énergies renouvelables. Le futur Président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a lui plaidé le 15 juillet 2014 devant le Parlement européen en faveur d’un objectif contraignant de 30% de réduction de la consommation d’énergie au sein de l’Union européenne d’ici l’horizon 2030.
[6] Mais aussi l’Allemagne, le Danemark, le Portugal, la Grèce, le Luxembourg, …
[7] Du 30 novembre au 11 décembre 2015.
[8] Cf note n°4.
[9] Dans sa communication COM/2014/520 du 23 juillet 2014, la Commission européenne évalue à 38 milliards d’euros le coût annuel de la transition énergétique devant être réalisée d’ici l’horizon 2030, ce coût devant être réparti entre les différentes parties prenantes.
[10] La BPIE est un think tank à but non lucratif, sponsorisé par la Commission européenne, réalisant des analyses et données visant à améliorer la performance énergétique des bâtiments européen ainsi qu’à réduire leurs émissions de CO².
[11] Dans son étude, la BPIE rappelle que le bâtiment représente environ 40% de la consommation énergétique de l’Union européenne ainsi que plus d’un tiers de ses émissions de CO².
[12] L’échantillon comprend des Etats membres dépendant des énergies fossiles et d’autres très en pointe sur le sujet de la transition énergétique : Autriche, Belgique (Région Bruxelles-Capitale), République Tchèque, Danemark, France, Allemagne, Pays-Bas, Roumanie, Espagne et Royaume-Uni.
[13] Directive 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique. L’article 4 de la directive prévoyait notamment que les Etats membres devaient remettre à la Commission européenne, avant le mois d’avril 2014, une stratégie nationale de rénovation du parc immobilier.
[14] La Grèce, la Hongrie, le Luxembourg, la Pologne, le Portugal et la Slovénie.
[15] Des directives et règlements peuvent cependant être adoptés pour s’assurer que les Etats membres mettent en œuvre les mesures nécessaires à l’atteinte des objectifs fixés (exemple de la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables).
[16] Les efforts à fournir par chaque Etat membre seront calculés en fonction du PIB par habitant.
[17] Voir également le rapport « finalisation du marché intérieur de l’énergie », adopté par le Conseil de l’Union européenne le 9 décembre 2014.
[18] Cf. note précédente.
[19] Mécanisme instauré par la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté.
[20] Secteurs de la production d’électricité, des réseaux de chaleur, de l’acier, du ciment, du raffinage, du verre, du papier, de l’aviation intra-UE… Près de la moitié des émissions de CO² de l’UE sont couvertes par le SEQE-UE.
[21] 1,74% par an actuellement et 2,2% à partir de 2021, comme décidé par le Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014.
[22] Environ 50% des quotas émis sont censés être acquis par ce biais depuis 2013, cette part étant amenée à augmenter au cours des années suivantes.
[23] Le SEQE-UE est aujourd’hui dans sa 3ème phase (2013-2020), le Conseil européen ayant donc décidé de maintenir l’attribution gratuite de quotas pendant la 4ème phase (2021-2030) tant que les pays tiers n’auront pas pris des mesures équivalentes à celles de l’UE en matière de réchauffement climatique.
[24] Les Etats membres concernés devront cependant respecter une limite : l’attribution gratuite ne pourra pas représenter plus de 40% des quotas alloués à leurs entreprises nationales dans le cadre du mécanisme de mise aux enchères.
[25] Sauf en ce qui concerne le consensus trouvé pour le SEQE-UE, les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE, les interconnexions et l’efficacité énergétique.
[26] Article 15 du Traité sur l’Union européenne et article 235 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
[27] Les Etats Unis s’engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 26 à 28% en 2025 (par rapport aux niveaux enregistrés en 2005) et la Chine à augmenter leur part de combustible non fossile à 20% d’ici 2030. Les objectifs fixés, bien qu’à minima, peuvent encore être augmentés et renforcés d’ici la tenue de la Conférence Paris Climat 2015.
[28] Du 15 au 16 novembre à Brisbane (Australie).
[29] Les dernières promesses ont été faites à l’occasion de la 1ère Conférence de levée de fonds des Nations Unis du 20 novembre 2014, à Berlin.
[30] En réalité, l’UE ne mettra en garantie que 21 milliards d’euros (16 issus du budget européen et 5 venant de la BEI).La Commission européenne compte sur un « effet de levier » pour trouver les 294 milliards d’euros restants…
